१. प्रस्तावना

नेपालको सहकारी क्षेत्र वित्तीय पहुँच एवं वित्तीय समावेशीकरणको एक सशक्त माध्यम बनेको छ । ग्रामीण तथा शहरोन्मुख क्षेत्रमा बैंकिङ पहुँच नभएका जनताका लागि सहकारीहरूले बचत परिचालन, साना कर्जा प्रवाह तथा स्थानीय उद्यमशीलताको प्रवर्द्धनमा उल्लेखनीय योगदान दिएका छन् । तर यी संस्थाहरू सहकारीका मूल सिद्दान्त एवं मूल्य मान्यता अनुसार चल्न नसक्दा समस्याहरू झाँगिदै गए । सहकारीको संख्यात्मक विस्तारमात्र भयो गुणात्मक विस्तार हुन सकेन । यी संस्थाहरूमा वित्तीय अनुशासनहीनता, कमजोर सुशासन, जोखिमपूर्ण लगानी तथा प्रभावकारी नियमनको अभाव जस्ता गम्भीर समस्याहरू देखिन थाले ।

सहकारीहरूको कारोबारमा प्रभावकारी सिमा लगाइएन । बैंक सरहकै वित्तीय मध्यस्थता गर्न उत्प्रेरित गरियो तर ती संस्थाका लागि बैंकिङ प्रणालीमा जस्ता न त विवेकशील (prudential) नियमन गरियो न सुपरीवेक्षण नै । कर्जा सूचना, बचत सुरक्षाजस्ता बचतकर्ताको संरक्षण गर्ने परिपाटीको बारेमा मनग्य सोचियो तर कार्यान्वयन गरिएन । जसका कारण अर्थतन्त्रमा द्वैध बैंकिंग (Dual banking) तथा shadow banking ले प्रश्रय पायो। सहकारीका यी समस्याले सहकारी क्षेत्र तथा यसका लाखौं संख्यामा रहेका सदस्यहरूलाई मात्र प्रभावित गरेन कि यसले समग्र वित्तीय प्रणालीमै दवाव सिर्जना हुन पुग्यो।

यही सन्दर्भमा नेपाल सरकारले सहकारी ऐन संशोधन गरी सहकारी नियमन प्राधिकरण (NCRA) को स्थापना गरेको बारेमा हामी सबै जानकार छौं। प्राधिकरणको स्थापना नेपाल राष्ट्र बैंकले लामो समयदेखि उठाउँदै आएको गैरबैंक नियमनका लागि एउटा शसक्त Second Tier Institution (STI) को अवधारणासँग मिल्दोजुल्दो छ। जसले सहकारी क्षेत्रलाई स्वतन्त्र तर प्राविधिक रूपमा सक्षम नियमन संरचनामा ल्याउने लक्ष्य राख्दछ ।

यस लेखले सहकारी क्षेत्रको वर्तमान अवस्था, प्राधिकरण गठनको औचित्यको विश्लेषण गर्दै आगामी दिनमा अवलम्बन गर्नुपर्ने न्यूनतम विवेकशील (Prudential) मापदण्ड जस्ता नीतिगत प्राथमिकताहरू प्रस्तुत गर्न खोजिएको छ। यो लेखमा सहकारी नियमन प्राधिकरणलाई पर्याप्त स्वायत्तता दिइ यसले प्राविधिक क्षमता र नीतिगत स्पष्टता कायम गर्न सकियो भने सहकारी क्षेत्र पुनः विश्वास, स्थायित्व र दीगो विकासको मार्गमा अग्रसर हुन सक्छ भन्ने अपेक्षा राख्छ ।

२. सहकारी क्षेत्रको कानूनी संरचनाको विश्लेषणः

चितवनको राप्तीदुनका वाढीपिडित र सुकुम्वासीहरूका लागि सञ्चालित वहुमुखी विकास आयोजना अन्तर्गत कृषकहरूलाई ऋण उपलब्ध गराउन तत्कालिन सरकारले वि.सं. २०१३ मा कार्यकारी आदेश जारी गरी सहकारी संस्थाहरू गठन गरिने कार्यको शुरूवात भएको थियो (हे. नेपाल राष्ट्र बैंक २५ वर्ष)। यसरी विधिवत ढंगले दस्तावेजिकरण गरी सुरूवात भएको बखानपुर सहकारी ऋण समिति नै पहिलो सहकारी हो, जुन नेपालमा सहकारी सम्बन्धी कार्यकारी आदेश, २०१३ जारी भएपछि सोही वर्ष चैत २० गते स्थापना भएको थियो। त्यसै कारण बखानपुर सहकारी स्थापनाकै दिनलाई नेपालमा सहकारी दिवस मनाइन्छ।

सहकारीसम्बन्धी कानुनको कुरा गर्नुपर्दा सहकारी संस्था ऐन २०१६ नै अग्रणी मानिन्छ, सोही ऐनलाई सहज बनाउन वि.सं. २०१८ मा सहकारी नियमहरू जारी भएपछि सहकारी स्थापनाको लहर नै चलेको थियो। पहिलो पञ्चवर्षीय योजना अवधि (२०१३/१४ - २०१८/१९) मा ३७८ वटा र दोश्रो योजनाअवधि (२०१८/१९ - २०२१/२२) मा ५४२ वटा सहकारी संस्था स्थापना भएको इतिहास छ । उल्लिखित २०१६ सालको सहकारी ऐनलाई साझा संस्था ऐन २०४१ ले प्रतिस्थापन गरेको थियो। त्यो २०४१ को ऐनलाई अझ व्यवस्थित गर्ने सन्दर्भमा सहकारी ऐन २०४८ जारी भयो भने त्यसलाई पनि खारेज गरेर सहकारी ऐन २०७४ जारी भएको हो। हालसम्म २०७४ को यो ऐनमा तीन पटक संशोधन भएको छ। पछिल्लो संशोधनले सहकारीका लागि स्वायत नियमकीय निकायको स्थापना गरेको छ।

सहकारी ऐन, २०७४ तथा सहकारी नियमावली, २०७५ ले सहकारी संस्थाहरूलाई सदस्य-केन्द्रित, नाफाभन्दा सदस्यको हितलाई वि प्राथमिकतामा राखेको छ, तर व्यवहारमा अधिकांश बचत तथा ऋण सहकारीहरूले सदस्यभन्दा वाहिर (वा नाममात्रको सदस्य बनाइ) बाट निक्षेप संकलन, गैर-उत्पादनमूलक (नाफालाई अधिकेन्द्रत बनाइ) क्षेत्रमा लगानी एवं अत्यधिक कर्जा विस्तार जस्ता गतिविधि गरेको देखिन्छ, जसले कानुनको मर्म र व्यवहारबीचको दूरी उजागर गरेको छ।

३. विगतमा सहकारीलाई दिइएको जिम्मेवारी हालसम्म सान्दर्भिकः वित्तीय पहुँच एवं वित्तीय समावेशीता

नेपालको वित्तीय सचेतना, वित्तीय समावेशिताको कुरा गर्नु पर्दा एक पटक वि.सं. २०१३ तिर फर्कनु पर्छ, जतिवेला नेपालमा सहकारीहरूको विजारोपण भएको थियो। 

वि.सं. २०१३ ताका, जब नेपाल राष्ट्र बैंकको स्थापना हुँदै थियो, नेपालको औपचारिक बैंकिङ संरचना अत्यन्तै सीमित अवस्थामा थियो, अर्थतन्त्रको ठुलो हिस्सा अमौद्रिक थियो । त्यतिबेला नेपाल बैंक लिमिटेड देशको एकमात्र वाणिज्य बैंकका रूपमा कार्यरत थियो। नेपाल बैंकका त्यतिबेला जम्मा १२ वटा मात्र शाखा सञ्चालनमा थिए । ती शाखाहरू पनि देशका सीमित प्रमुख व्यापारिक तथा प्रशासनिक केन्द्रहरू-काठमाडौं उपत्यका, वीरगन्ज, भैरहवा, नेपालगञ्ज, विराटनगर जस्ता स्थानहरूमा मात्र केन्द्रित थिए । ग्रामीण क्षेत्र, पहाडी तथा दुर्गम भूभागमा औपचारिक वित्तीय पहुँच कमजोर थियो। यही सन्दर्भमा, राज्यले वित्तीय पहुँचको गम्भीर अभाव र ग्रामीण अर्थतन्त्रलाई सम्बोधन गर्न संस्थागत वैकल्पिक संयन्त्रको रूपमा सहकारीलाई लिएको पाइन्छ । फलस्वरूप, वि.सं. २०१३ मा कार्यकारी आदेशमार्फत सहकारी संस्थाको अवधारणा औपचारिक रूपमा प्रारम्भभएको हो। यस पहललाई कानुनी आधार प्रदान गर्न वि.सं. २०१६ मा सहकारी ऐन तथा वि.सं. २०१८ मा सहकारी नियमावली जारी गरियो। कानुनी स्पष्टता, सरकारी प्रोत्साहन र ग्रामीण समुदायमा संगठित बचत-ऋणको तीव्र आवश्यकतालाई धेरै हदसम्म सहकारी संस्थाले पूर्ति गरे।

यसै सिलसिलामा, वि.सं. २०५७/२०५८ तिर करिव ३ दर्जन जति बचत तथा ऋणको करोबार गर्ने सहकारीलाई नेपाल राष्ट्र बैंकले सीमित बैंकिङ् कारोबारको अनुमति समेत दिएको थियो । सिमित बैंकिंग कारोवारको अनुमति प्राप्त गरेका बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने सहकारी संस्थाहरूले नेपाल राष्ट्र बैंकको नियमन र निर्देशनको दायराभित्र बसेर सिमित बैंकिंग कारोबार गर्ने गर्दथे । सिमित बैंकिंग कारोबारले वित्तीय पहुँच, वित्तीय समावेशीता अभिवृद्धिमा राम्रै योगदान पुराएका थिए । हजारौं सहकारीहरूको भिडमा राष्ट्र बैंकको नियमन र निर्देशनको दायराभित्र रहेका सहकारीहरूको शुसासन र वित्तीय विवरणहरू तुलनात्मक रूपमा अरू सहकारीहरूको भन्दा राम्रा मानिन्थे । वि.सं. २०७४ मा सहकारी ऐन कार्यान्वयनमा ल्याइएपछि सहकारीको नियमन र निरीक्षणबाट नेपाल राष्ट्र बैंकले हात झिकेको हो । हाल वित्तीय पहुँच तथा वित्तीय समावेशीकरणको आयाम बदलिएको छ । मुलुकका ७५३ वटै स्थानीय तहमा बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरू पुगेका छन्, बैंकिंग क्षेत्रमा डिजिटलको प्रयोगले वित्तीय सेवालाई अझ सुलभ बनाएको छ। तथापी गहन औपचारिक वित्तीय सेवा भैनसकेको नेपालको सन्दर्भमा वित्तीय पहुँच विस्तार गर्न, सदस्यमार्फत् छरिएर रहेको वित्तीय स्रोत परिचालन गरी आय आर्जनमा लगाउन, स्थानीय तहमा रोजगारी सिर्जना गर्ने कार्यमा सहकारीहरूको उपस्थिति अपरिहार्य नै छ ।

४. सहकारी नियमन प्राधिकरणको गठन अवधारणा र कानुनी आधार

सहकारी ऐन २०७४ मा आवश्यक संशोधन गरेर सहकारी नियमन प्राधिकरणको गठन भएको हो। ऐनको दफा १०३ मा यससम्बन्धमा स्पष्ट व्यवस्था गरिएको छ । प्राधिकरणलाई नेपाल राष्ट्र बैंकले तयार गरेको निर्देशन तथा मापदण्डहरु समेतको आधारमा बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने सहकारीहरुको नियमन, निरिक्षण, सुपरिवेक्षण जस्ता काम गर्ने वा गराउने जिम्मा दिइएको छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा रहेका संस्थाको समेत आवश्यक समन्वय गरेर नियमन र निरीक्षण गर्ने विषयलाई प्राधिकरणको म्यान्डेटमा पारिएको छ । हजारौंको संख्यामा रहेका सहकारी संस्थाको नियमन तथा निरीक्षण गर्ने प्राधिकरणलाई एउटा स्वायत, सक्षम, विज्ञहरु सदस्य रहेको नियमनकारी निकाय हुने परिकल्पना समेत गरिएको छ । प्राधिकरणलाई कानुन बनाउने, ती कानूनको निर्मम ढंगले कार्यान्वयन गर्ने र कानून उल्लंघन गर्नेलाई नियमकीय कारबाहीको अतिरिक्त आर्थिक जरिवाना समेत गर्न सक्ने व्यवस्था गरिएको छ । अतः प्राधिकरण अब सहकारी नियमनका सम्बन्धमा Quasi-judiciary को भूमिकामा हुनेछ। बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने संस्थाहरूको विवेकशील नियमनका लागि लामो समय देखि नेपाल राष्ट्र बैंकले दोश्रो तहको नियमनकारी निकाय (Second Tier Institution STI) को माग बमोजिम नै सहकारी नियमन प्राधिकरणको गठन भएको पाइएको छ ।

५. प्राधिकरण गठनको औचित्य नीतिगत दृष्टिकोण

१. बचतकर्ताको संरक्षण (Consumer Protection): सहकारीका सदस्यहरू बैंकिंग पहुँच वाहिरका, प्रायः वित्तीय रूपमा कमजोर वर्गका हुन्छन् । उनीहरूले खाइनखाइ जम्मा गरेको बचत गुम्नु राज्यको सामाजिक दायित्वसँग प्रत्यक्ष जोडिन्छ। प्राधिकरणको एक स्वायत र सक्षम निकायको रूपमा गठन भइ यसको प्रमुख उद्देश्य नै Consumer Protection हुनु पर्दछ ।

२. वित्तीय स्थायित्व (Financial Stability): त्यसो त सहकारीहरू सर्वसाधारणको निक्षेप संकलन गर्ने निकायहरू हैनन तथापी यी संस्थाले कम साक्षर, तुलनात्मक रूपमा कमजोर वर्गसँग वित्तीय कारोबार गर्ने हुनाले यी संस्थामा समस्या पर्दा त्यसको सोझो असर बैंक तथा वित्तीय संस्थामा समेत पर्दछ । यसका अलवा सहकारी संस्थामा देखिएको संकटले बैंकको तरलतामा दबाब पार्ने, समग्र वित्तीय प्रणालीको कर्जा अनुशासनमा समस्या ल्याउन सक्छ । अतः समग्र वित्तीय स्थायित्वका लागि प्रभावकारी प्राधिकरण अपरिहार्य छ। अनि सहकारीको नियमनलाई Macro-prudential Indicators मा समेत राख्नुपर्दछ ।

३. नियामकीय समानता र Dual Banking हटाउनः एकातिर बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरूलाई कडा नियमन गर्ने तर असिमित वित्तीय कारोवार गर्नसक्ने गरी सहकारीहरूलाई कम नियमनमा राखियो भने त्यसले Dual Banking ल्याउँछ, अतः सहकारी नियमन प्राधिकरणको प्रभावकारीता अपरिहार्य छ ।

६. प्राधिकरणका सम्भावित चुनौतिः

१. देशभर बचत तथा ऋण सहकारी मात्रै करिव १३ हजारको संख्यामा छन् । पहिलो चरणमा प्राधिकरणले मुलुकभरि छरिएर रहेका यी सबै सहकारीहरुको कानून बमोजिम रजिस्ट्रेशन (पुनः दर्ता) गर्नुपर्ने छ । कम्प्युटरकृत प्रणालीबाट रजिष्ट्रेसन गर्दा सहकारीहरुको प्रारम्भिक अवस्था र निर्दिष्ट संख्या थाह लाग्ने छ भने ऐनले निर्देश गरेबमोजिम संस्थाहरुको वर्गीकरण गर्न पनि सघाउँनेछ । यसै क्रममा प्राधिकरणले २०८२ असोज १० गते 'बचत तथा ऋणको मुख्य कारोबार गर्ने सहकारी संस्थाको दर्ता अभिलेखीकरण मापदण्ड २०८२' जारी गरी अनलाइन प्रणालीबाट पहिलो चरणमा ६० दिनभित्र रजिष्ट्रेसनको कार्य गरिसक्नुपर्ने व्यवस्था गरिसकेको । तथापी सबै सहकारीलाइ रजिष्ट्रेसन गराउनु निकै चुनौतिपूर्ण देखिएको छ।

२. दोश्रो चुनौति भनेको ग्रामिण क्षेत्रमा सञ्चालित अति साना सहकारी तथा शहर बजारमा सञ्चालनमा रहेका बैंक तथा वित्तीय संस्थासँग प्रतिस्पर्धा गर्न सक्ने संस्थाको समानुपातिक नियमन (Proportionate Regulation) हो। संस्थाको आकार (Size), जटिलता (Complexity) र जोखिम अनुसार नियमनको सीमा निर्धारण गर्ने वा "One size does not fit all" गर्ने पद्दति नै समानुपातिक नियमन हो। त्यसैगरी, प्राधिकरणले नियमन जारी गरेर मात्र पुग्दैन जारी भएका निर्देशन तथा मार्गदर्शन अनुसार चल्न आवश्यकता अनुसार ज्ञानको आदान प्रदान अथवा तालिमहरुको व्यवस्थापन पनि अति जरूरी छ। पर्याप्त तालिम तथा ज्ञान आदान प्रदान हुन नसकेमा प्राधिकरणले जारी गरेका निर्देशनहरुको अपव्याख्या आफू खुशि हुनजान्छ।

३. तेस्रो चुनौति, सहकारी ऐन २०७४ मा उल्लेख भएका महत्वपूर्ण संस्थागत संरचनाहरु निर्माण गर्न तदरुकता देखाउनु पर्दछ । कर्जा सूचना केन्द्र (दफा ८१), कर्जा असुली न्यायधिकरण (दफा ८२), बचत तथा कर्जा सुरक्षण कोष (दफा १०१), स्थिरीकरण कोष (दफा १०२) लगायतका संरचनात्मक व्यवस्थाहरु खडा गर्नु उतिनै जरूरी छ।

४. चौथो, प्राधिकरणले जारी गरेका निर्देशनहरुको पालना सहि ढंगले भए नभएको परिक्षणको कार्य गर्नु हो। खुला वातावरणमा आफूखुशी बेलगाम तवरले सञ्चालनमा रहेका सहकारीहरुले यो विषयलाई प्रारभ्म देखि नै नकार्न सक्ने चुनौति देखिन्छ। त्यसका लागि प्रुडेन्ट रेगुलेसन तथा सुपरभिजनका लागि आवश्यक वलिया संरचनात्मक संयन्त्र तयार गर्नुपर्नेछ । पर्याप्त कर्मचारी, तालिमको व्यवस्था गर्न आवश्यक छ । निर्देशनको पटक पटक अवज्ञा गर्ने संस्थाहरु तथा पदाधिकारीहरुलाई ऐनले दिएको परिधिभित्र रहेर कारवाही गर्नुपर्नेछ । यी उल्लेख भएका चुनौतिका अतिरिक्त समयसँगै आउने अन्य थुप्रै चुनौतिहरु हुनेछन्।

निष्कर्ष

नेपालको सन्दर्भमा सहकारीको भूमिका अपरिहार्य छ । जतिबेला सहकारीहरू समाजका लागि जरूरी छन् भन्ने ठानियो र स्थापनाको लहर चलाईयो त्यसपर्यन्त यी संस्थाले वित्तीय पहुँच अभिवृद्दि, वित्तीय समावेशीकरण लगायत सदस्यहरूको समष्टिगत विकासमा उल्लेख्य योगदान दिँदै आएका छन्। संस्थाहरू वलिया अनि प्रभावकारी त्यतिवेला सम्म रहन्छन् जव ती संस्थाका नियमकीय निकाय जति स्वायतता तथा प्रभावकारी हुन्छन् । स्वायत र सक्षम नियामकबाट इजाजत (लाईसेन्स) लिएका संस्थाहरुको इज्जत बढ्छ, सम्मान बढ्छ, जनविश्वास बढ्छ। यदि नेपालका सहकारीहरु प्रभावकारी बनुन र यिनले अर्थतन्त्रमा सकरात्मक योगदान पुराउन, आफ्ना सदस्यहरुको बचत परिचालनमा प्रभावकारी बनुन भन्ने चाहना राख्ने हो भने सहकारी नियमन प्राधिकरण स्वायत एवम् सक्षम बन्नै पर्छ।

प्राधिकरण बलियो निकाय हुन, स्वायत हुन र प्रभावकारी ढङ्‌गले काम गर्न कसैले पनि रोक्न हुँदैन, यो कार्यमा सबैले सहयोग गर्नुपर्छ। स्वायत नियमनकारी निकायले मात्र समानुपातिक नियमन (Proportionate Regulation) गरी Shadow Banking लाई हटाउँछ। यसो गर्न सकेमा नै लाखौं बचतकर्ताहरुले खाइनखाइ जम्मा गरेको बचतको सदुपयोग भइ ठुलो संख्यामा रहेका साना तथा निमुखा बचतकर्तालाई न्याय हुनजान्छ। अतः प्राधिकरण प्रभावकारी, स्वायत्त, व्यवसायिक बन्नुपर्छ।

यसलाई निरन्तर ढङ्गले काम गर्न दिइनुपर्छ र त्यसबाट नतिजा निकाल्ने गरी काम गर्नुपर्छ। यसबाट संविधानमा उल्लेख भएबमोजिमको सहकारीको भूमिकाले न्याय पाउनेछ ।

(राष्ट्रिय सहकारी नियमन प्राधिकरको स्मारिका–२०८२ बाट)